na lata 2001-2015
dla zrównoważonego rozwoju kraju

część dwudziesta szósta

7.3 Zasady zarządzania

7.3.1 Założenia ogólne

Wychodząc od zasad procesu podejmowania decyzji, o którym mowa w 7.2., można sformułować pryncypia zasad zarządzania w odniesieniu do systemu transportowego zarówno rozumianego jako ogólnokrajowy, jak regionalny czy lokalny.

Te pryncypia wynikają przede wszystkim z systemu prawnego, jak i zadań o odpowiedzialności ustrojowej poszczególnych podmiotów administracyjnych i gospodarczych.

Polityka zakłada następujące zasady zarządzania:

• oddzielenie szczebla strategicznego od operacyjnego i wdrażającego,
  
  

• umieszczanie funkcji nadzoru i monitoringu łącznie na szczeblu wyższym od podmiotu zarządzającego,
  
  

• maksymalne możliwe przenoszenie zadań realizacyjnych na sektor prywatny, dobierany w procesie zamówień publicznych lub w ramach zderegulowanej, wolnej działalności gospodarczej.

Na załączonym schemacie pokazano podstawową sekwencję procesu podejmowania decyzji pomiędzy etapami kreowania i zatwierdzania polityki transportowej do fazy wdrażania i monitoringu.

Ważnym elementem zarządzania jest strategia prowadzenia procesów rozwojowych - zarówno w zakresie działań bieżących, jak i rozwojowych (inwestycji). Cechą transportu jest to, że ta działalność usługowa wobec gospodarki i ludzi musi spełniać wymogi ciągłości, a równocześnie wymagana jest stała innowacyjność w poszukiwaniu obniżenia kosztów, poprawy jakości, bezpieczeństwa i zmniejszenia uciążliwości dla otoczenia. W polskich warunkach częstym elementem prowadzenia działań rozwojowych jest udział zewnętrznych instytucji współfinansujących, takich jak: Komisja Europejska, Międzynarodowe Instytucje Finansowe, banki komercyjne. Jest także ważne, aby wdrażać w Polsce doświadczenia międzynarodowych organizacji specjalistycznych poprzez certyfikację organizacji w ramach ISO, stosowanie procedur w budownictwie FIDIC, udział w międzynarodowych akcjach audytorskich i oceniających.

Na schemacie pokazano zasady prowadzenia procesów rozwojowych w myśl tych zasad. Ważne jest, aby struktury organizacyjne odpowiadały pokazanym zadaniom w procesie zarządzania. W nowoczesnym zarządzaniu tworzy się struktury zarządcze dla realizacji poszczególnych zadań w dostosowaniu do ich specyfiki.

Podkreślenia wymaga rola niezależnych konsultantów (i audytorów), którzy - opierając się na swoim doświadczeniu i prestiżu oraz odpowiedzialności za końcowe efekty - są w stanie wspierać procesy rozwojowe, dbając o racjonalizację kosztów, bezstronność decyzji przetargowych i nadzorczych. Warunkiem wykorzystania tego czynnika jest wytworzenie autentycznego zapotrzebowania na tego typu usługi oraz precyzyjne prowadzenie naboru konsultantów.

7.3.2 Partnerstwo
publiczno-prywatne w zarządzaniu

Celem partnerstwa publiczno - prywatnego jest pozyskanie wartościowego partnera dla realizacji trudnych przedsięwzięć, głównie rozwojowych. Chodzi w szczególności o trzy czynniki:

• pozyskanie kapitału prywatnego, a wraz z nim - realizatorów poszczególnych przedsięwzięć,
  
  

• przeniesienie części ryzyka działalności na sektor prywatny (a więc zdjęcie ryzyka z sektora publicznego),
  
  

• wykorzystanie doświadczenia i struktur organizacyjnych sektora prywatnego.

W transporcie rozwinęły się formy partnerstwa w projektowaniu i nadzorze inwestycyjnym oraz doradztwo w różnych aspektach przygotowania przedsięwzięć. Z problemami wdrażany jest system koncesyjny w autostradach płatnych - po okresie nieudanego wdrażania ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych (Dz.U. Nr 127 poz. 627 z późn. zmianami) i po jej nowelizacji w roku 2000 - obecnie system ten jest przemodelowany w kierunku bardziej otwartego, podatnego na dostosowanie do warunków różnych projektów autostradowych. Jest jednak możliwość rozwinięcia partnerstwa w takich dziedzinach, jak:

• wdrażanie systemu projektowania i budowy w jednym kontrakcie (tzw. design and build, DB),
  
  

• łączenie zadań realizacyjnych z oferowaniem finansowania w oparciu o kredyt kupiecki i odłożoną spłatę lub leasing,
  
  

• kompleksowe prowadzenie zadań rozwojowych i eksploatacyjnych (model design, build, finace, operate, DBFO).

Takie podejście wymaga zastosowania stosownych mechanizmów przetargowych, tak, aby efektowność końcowa była wynikiem konkurencyjnych ofert rynku. Wymaga to oczywiście precyzyjnego przygotowywania zamówień publicznych, wyraźnego i przejrzystego oddzielenia funkcji w procesie prowadzenia przygotowania i realizacji oraz nadzoru nad procesem oraz zatrudnienia po stronie administracji stosownie wysoko kwalifikowanej kadry (lub zatrudnienie odpowiednich konsultantów). W sektorze transportu takie mechanizmy nie są stosowane na szeroką skalę, zaś poligonem doświadczalnym są przedsięwzięcia realizowane we współpracy z MIF i Unią Europejską. Niezwykle ważne jest także prowadzenie stosownej akcji promocyjno - informacyjnej dla pozyskania wartościowych partnerów na rynku.

Realizacja tych zamierzeń jest możliwa pod warunkiem stosownego przygotowania się struktur zarządzających. W szczególności konieczne są działania, takie jak:

• popularyzacja instrumentów PPP wśród administracji i w sektorze prywatnym,
  
  

• doskonalenie systemu prawnego (zamówienia publiczne, ustawa o transporcie kolejowym oraz ustawa o drogach publicznych i autostradach płatnych, i ich akty wykonawcze),
  
  

• opracowanie indywidualnych koncepcji wdrożenia PPP i jej przyjęcie jako decyzji strategicznej dla gałęzi transportu,
  
  

• monitoring pilotowych wdrożeń, korekty koncepcji.

Zasady przygotowania i kontraktowania przedstawia załączony schemat.

Na podstawie materiałów
Ministerstwa Infrastruktury - M.L.